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自由裁量权游走于制度空隙

安博电竞 除此之外,在装修行业,信息泄露、虚假宣传、霸王条款等问题一直都有。

  滥用、越权和怠于裁量是行政自由裁量权行使中存在的三大问题——

  自由裁量权游走于制度空隙

  改革开放以来,我国国家治理日渐正规化、法治化和程序化,通过政策的制定和执行以实现有效治理成为国家治理的主要形式。其中,政策执行成为国家治理政策目标实现的重要变量。在政策执行的场景中,行政自由裁量权是一种名为制度之内、实处制度之外的权力。

  名为制度之内,指的是行政自由裁量权有其存在必然性,是一种必需的制度设计。政策制定者有其认知的有限性,政策执行有提高效率的需要,政策本身的稳定性、普适性和综合性决定了其不可避免的局限性,加之我国国情的特殊复杂性,现代化带来的不确定性和风险性的不断提升,使得党政机关和党政干部所拥有的自由裁量权成为必然,并且呈现不断增加的趋势。从一定意义上讲,现代国家治理主要表现为“自由裁量”行政,行政自由裁量权是治理能力和治理体系现代化的“灵魂”和“活血”。

  实处制度之外,指的是行政自由裁量权可谓一种富有伦理性质的裁量权。由于行政授权,党政干部拥有不同程度的行政自由裁量权。而行政自由裁量权虽处于法律强制原则性的框架下,但其具体操作内容却让渡于软性的道德规范。因此在行使行政自由裁量权的过程中,能否保证其个体的施政行为与公共政策总体目标相一致,考验着党政干部的理性与良知,挑战着党政干部的能力与德性。

  由于行政自由裁量权本身所处的制度空隙之位,以制度设计实现程序控制成为悖论,伦理考量则相对发挥更关键的作用。

  亚里士多德曾言,如果说具体的法律规范在执行时可以根据情况加以变化的话,那么,法律的精神、法律的原则在任何情况下都是不能改变的,都必须加以遵守和执行。以正义、公平等法律的精神、法律的原则为衡量,目前在我国行政领域自由裁量权的行使中主要存在三大问题。

  一是滥用裁量权。主要表现为四个方面:选择性政策执行,歪曲性政策执行,替代性政策执行,附加性政策执行。

  二是越权裁量。行政自由裁量权是一种行政授权,除非特殊授权,党政机关和党政干部所拥有的自由裁量权应与其职权相应。一旦越权裁量,即以违法的权力执行政策,便是违法行政。不仅违背行政自由裁量权的合理性、程序性原则,同时也违背了依法行政、依法治国的法治原则。

  三是怠于裁量。行政自由裁量权的赋权初衷是增加政策的灵活性和适用性,以更高效优质地实现政策目标。但有些党政机关和党政干部在政策执行中违反行政效率原则甚或是出于不廉洁动机,有意不行使自由裁量权,实则是行政消极不作为。怠于裁量、为官不为,从而“条条都在规范内,事事办来不顺畅”。这种更具隐蔽性、模糊性的“软钉子”,是当前行政自由裁量权异化的重要体现,也是执政党作风建设的一大难点。

  这些行政自由裁量权的异化导致了政策执行中众多的“政策失灵”现象、行政执法不文明问题、官民冲突及其造成的群体性事件的问题等。可见,行政自由裁量权异化的破坏性是巨大的。这就需要思考行政自由裁量权异化的原因并寻找对策。

  从客观上看,政策本身存在缺陷,例如缺乏系统配套性、缺乏合理性、过于抽象宽泛、过于整齐划一等,是导致行政自由裁量权异化的重要原因。在政策执行过程中缺乏强有力的监督约束机制、缺乏相应的程序保障是另一根源。因此,需要提高政策本身的质量,加强和完善监督机制、追责机制、评估机制,加强程序控制。

  从主观上看,行政自由裁量权的异化主要是由政策执行者的党性观念不纯、工作方法不当、伦理道德失格导致,亦即作风问题。一方面,相较于专业能力、行政能力等硬实力而言,作风是一种政治力、软实力,彰显中国共产党人鲜明的政治立场和政治态度。在政策执行中,作风类似于文化、风俗、道德等不成文制度,对施政效能会产生正反两方面效果。另一方面,相较于制度、规章等刚性要求而言,作风建设是一种柔性要求、政治要求。针对行政自由裁量权的伦理性质,只有以良好的作风作为政治保证和政治优势,才能规避科层制等体制机制的弊端和漏洞。当然,强调作风在行政自由裁量权行使中的根本性作用,并不意味着否认法律规范的控制作用。法规与作风并不对立,而是互补、支撑关系。

  (作者单位:中共北京市委党校党史党建教研部)

责任编辑:韩慧

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